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Sector transporte - Diagnóstico preliminar (Febrero 2021)

El presente informe analiza la situación del Sector Transporte de Argentina focalizando el diagnóstico por modo de transporte y haciendo una diferenciación entre el transporte del área Metropolitana de Buenos Aires y el interurbano o internacional de cargas y pasajeros.

El análisis revisa los siguientes aspectos:

  1. Transporte automotor del Área Metropolitana y el interior.
  2. Consideraciones respecto del efecto de la pandemia en el transporte urbano.
  3. Ferrocarriles de cargas.
  4. Ferrocarriles de pasajeros y subterráneos.
  5. Infraestructura vial.
  6. Puertos y Vías Navegables.
  7. Transporte Aéreo.
  8. Síntesis del presupuesto nacional 2021 para Transporte.

1. Transporte Automotor en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) y en ciudades del interior

  • El autotransporte (colectivos) es el modo de transporte masivo principal o único en todas las áreas urbanas de la Argentina. En el AMBA, a pesar de contar con Subterráneo y Ferrocarril Suburbano, el colectivo transportaba en 2019 del orden del 75% de los viajes efectuados por transporte masivo.
  • El problema más significativo que presenta el sector es el impacto financiero del subsidio al transporte automotor que se inició a partir de año 20021 (administración Duhalde) y subió de manera continua, representando hoy una proporción muy alta del ingreso de las empresas (70% antes de la cuarentena y cerca del 90% en estos momentos). El boleto básico en el AMBA está en el orden de $20, menos de U$S 0,20 (en Montevideo, por ejemplo, el precio es algo menos de U$S 1).
  • El esquema de subsidios del AMBA debería ser reestudiado para simplificarlo y orientarlo a incentivar una mayor eficiencia de las empresas.
  • En cuanto al impacto de la pandemia en las finanzas de las empresas, la situación es muy distinta en AMBA y en el interior del país. En el AMBA los subsidios han ido ajustándose a la caída de los volúmenes de pasajeros. En el interior del país el impacto de la caída del volumen de pasajeros es mucho más importante debido a que los niveles tarifarios son bastante mayores y la cobertura de los subsidios mucho menor y más incierta, ya que se efectúa con fondos provinciales.
  • Si se estima que, al ir concluyendo el confinamiento, se mantendrá una situación de distanciamiento que habilite probablemente a no más del 50% de la capacidad de cada vehículo, es de esperar que la cuestión del financiamiento del sistema se agrave en todo el país en un ambiente social poco propicio para hacer un drástico ajuste tarifario.
  • Por otra parte, se entiende que mientras dure el imperativo del distanciamiento social no será posible cubrir la demanda con la dotación actual de servicios, aún si ella no recobrara totalmente su nivel anterior a la pandemia.
  • La sustitución del transporte masivo por automóvil individual no podrá resolver el problema, sencillamente por falta de capacidad vial y de capacidad de estacionamiento. El uso compartido de automóviles (de por sí complicado durante la pandemia) podría mitigar en algo el problema, pero nunca resolverlo.
  • La promoción de la solución por medio del transporte individual no motorizado, como bicicletas, monopatín, senderos viales, sólo puede ayudar en las distancias cortas circunscriptas a radios barriales; en el caso de las bicicletas para viajes de algunos kilómetros. Esta situación podría hacer proliferar la compra y uso de motocicletas, que podría generar otros efectos no deseados (particularmente por la alta tasa de accidentes de este modo).

2. Algunas consideraciones sobre el efecto de la pandemia en el transporte urbano

  • Ya se han hecho algunos comentarios específicos respecto del efecto de la pandemia en el sector del autotransporte, sin embargo, antes de continuar es importante señalar algunos aspectos generales respecto del posible efecto de la pandemia en el desarrollo futuro del sistema de transporte urbano (colectivos, subtes, ferrocarriles, automóviles, etc.) en general.
  • En el largo plazo, superada la pandemia, puede concebirse un escenario de disminución permanente de la cantidad de viajes debido a la consolidación de las actuales tendencias al teletrabajo, teletrámites, compras remotas, etc. Es imposible estimar con precisión la magnitud de esa disminución, pero puede pensarse que es posible que se encuentre en el orden del 15 al 25%, lo que obligará a ajustar la oferta o a incrementar los subsidios y/o las tarifas.
  • En virtud de la rigidez del stock de capital (coches, vías, colectivos, etc.) en el corto plazo, el problema de la vuelta a la “nueva normalidad” que involucre algún grado de aislamiento requiere actuar disminuyendo los picos de demanda. Esto requiere por un lado favorecer que el mayor porcentaje posible de los puestos de trabajo queden reconvertidos a teletrabajo, y por otro, impulsar una agresiva política de reestructuración de los horarios de los puestos de trabajo que necesariamente deban quedar presenciales, comenzando, por ejemplo, por el sector público. Será necesario aplanar los picos horarios escalonando actividades, reorganizar recorridos, aumentar selectivamente las frecuencias. Esto requiere una fuerte coordinación institucional entre jurisdicciones, un análisis muy detallado de las operaciones, etc. y aun así no está claro que alcance para lograr reducciones suficientemente significativas de los picos.
  • El impacto del teletrabajo será mucho mayor en las áreas administrativas de las grandes empresas que tienen su sede en el Microcentro y Macrocentro, así como en empresas de servicios profesionales –abogados, contadores, economistas, ingeniería, etc– y todo indica que el corazón del Área Central es donde mas fuerte será el cambio. La disminución de viajes de trabajo reducirá la demanda volcada a los comercios, bares, restoranes y quioscos, que en buena parte abandonarán el área. La decadencia del Área Central podrá tener una segunda etapa de tugurización como ya se advertía desde hace tiempo en el sector al sur de la Av. de Mayo.
  • En contrapartida, aumentará la relocalización de actividades en ciertos barrios. El sistema de colectivos deberá en algún momento ser reconfigurado y el Subte sufrirá el mayor impacto dada su estructura muy radial hacia el Microcentro. Toda la planificación previa de la extensión del Subte ha quedado de hecho anulada. Los planes de nuevas líneas deben suspenderse hasta que un nuevo escenario se afirme con alguna certeza, y las inversiones dedicarse a terminar obras en curso y atacar viejas falencias en cuanto a accesibilidad, capacidad de evacuación, ventilación, centros de transbordo, etc.
  • La política de la Ciudad de Buenos Aires desde hace una década de relocalizar oficinas centrales en zonas barriales periféricas acentúa la tendencia descripta y debería ser revisada para evitar acentuar mas aún el proceso de declinación descripto.

3. Transporte Ferroviario

  • En los últimos 20 años la política pública ferroviaria argentina ha sido incapaz de potenciar los aciertos de las reformas de los 90 y resolver los problemas que de ella y de la caída de la convertibilidad fueron surgiendo. El sistema se fragmentó institucionalmente sin una orientación clara y se fueron sucediendo proyectos y medidas improvisadas en todos los ámbitos. Por lo tanto, una de las principales prioridades de cualquier acción en el sistema ferroviario debe ser ordenarlo y orientarlo a dar un servicio efectivo a la economía nacional.
3.1. Ferrocarriles de Cargas
  • Actualmente hay en operación poco más de 18.000 km de líneas férreas que se movilizan unas 20 millones de toneladas con las siguientes particularidades:
  • Tres empresas concesionadas (Ferrosur, FerroExpreso Pampeano y Nuevo Central Argentino) transportan 2/3 del tonelaje de carga total, el 60% de las toneladas km y el 65% de los ingresos por flete.
  • Tres empresas en manos del Estado (agrupadas en Trenes Argentinos Carga y Logística) completan el sector. Entre estas empresas se encuentra el Belgrano Cargas (trocha angosta) que nunca se privatizó, y dos redes (San Martín y Urquiza), cuyo concesionario se retiró después de una gestión muy negativa y que la gestión del ministro Randazzo decidió re-estatizar.
  • En los últimos tres años las redes estatales Belgrano y San Martín han tenido una recuperación de cargas, aunque todavía se encuentran muy lejos de sus mejores valores de la década de 1980. Eso fue posible gracias a una fuerte inversión en vías (Belgrano) y a la incorporación de unas 200 locomotoras nuevas y un importante número de vagones importados de China.
  • No obstante transportar un tercio de la carga ferroviaria, informaciones extraoficiales (las estadísticas oficiales dejaron de publicarse en 2016), indican que las redes estatales concentran el 80% de los descarrilamientos, algunos espectaculares, que por suceder en áreas rurales alcanzan poca difusión pública.
  • El principal complejo portuario exportador de granos es el de Gran Rosario (Rosario, San Lorenzo, San Martín), donde hay debilidades en la infraestructura ferroviaria, más allá de una obra en curso para la red de trocha angosta en el extremo norte (Timbúes). Otras obras razonables, no faraónicas, proyectadas hace mucho tiempo y que aportarían eficiencia, se postergan sin motivos conocidos.
  • Buenos Aires, el principal puerto de contenedores, tiene muy mal acceso ferroviario, y el mismo se ha visto restringido definitivamente por la implantación de la Villa 31 en Retiro que ha sustraído espacio logístico tanto de jurisdicción del puerto como del ferrocarril. Existe también la presunción de que habría intenciones de impulsar proyectos inmobiliarios sobre los terrenos ferroviarios que subsisten.
  • Salvo lo dicho sobre las redes estatales que recibieron inversiones, en general el sistema de transporte ferroviario de cargas está envejecido y requeriría nuevas inversiones para aumentar su capacidad de transporte. En conjunto el ferrocarril sólo capta entre el 4 y 5% de la carga terrestre, pudiéndose plantear como objetivo de mediano plazo (ambicioso) duplicar esa participación, en la medida que se efectúen las inversiones necesarias y se mejore la gestión del sistema.2
  • Las tres concesiones privadas expiran entre noviembre de 2021 y abril de 2023. Si bien todas serían prorrogables por única vez por el término de 10 años, aún no ha habido resolución oficial al respecto. Si existiese intenciones de prorrogar las concesiones, debería tomarse la decisión cuanto antes para intentar reducir la incertidumbre e incentivar la posibilidad de nuevas inversiones por parte de los concesionarios, que deberían volcarse a incorporar nuevo material rodante, mientras que el Estado debería asumir la renovación de infraestructura en puntos críticos. La imposibilidad de extender las concesiones más allá de los 10 años adicionales sin pasar por el Congreso es un obstáculo insalvable en las condiciones políticas actuales.
  • En 2014 el Poder Ejecutivo promovió una ley que fue aprobada por amplia mayoría estableciendo el sistema de acceso abierto (open access), por el cual cualquier operador podría ingresar al sistema con trenes propios en competencia con los operadores existentes, quienes quedan a cargo de la operación y el mantenimiento de la vía hasta la conclusión de las concesiones, luego de lo cual estas funciones pasarían a ADIF.  Esto se hizo con el supuesto de que se atraerían nuevos inversores ansiosos de entrar en el negocio ferroviario. Esta decisión, compartida en los hechos por el gobierno de Macri, resulta altamente objetable e ignora buena parte de la experiencia internacional que indica que las empresas ferroviarias verticalmente integradas son la solución más racional y exitosa para la explotación ferroviaria. Como efecto de corto plazo, la permanente amenaza de la implantación efectiva del acceso abierto ha desalentado las inversiones de las actuales concesionarias sin que hayan aparecido operadores interesados en el nuevo régimen.
3.2. Ferrocarriles Suburbanos y Subterráneos
  • En la emergencia sanitaria la situación de los ferrocarriles suburbanos y subterráneos es similar en cuanto a déficit y subsidios, con matices de mayor gravedad en el caso del Subte, donde los ingresos por venta de pasajes no superan actualmente el 5% de los costos de operación.
  • De los servicios ferroviarios suburbanos de pasajeros sólo siguen siendo operadas por privados dos líneas menores en cuanto a volumen de pasajeros (Belgrano Norte y Urquiza). El resto del sistema (Mitre, Sarmiento, San Martín, Roca y Belgrano Sur) son operados por SOFSE, la empresa operadora de servicios ferroviarios del Estado a un costo por pasajero órdenes de magnitud superior al de otros países del mundo. Esta situación forma parte del desorden institucional general del sistema ferroviario argentino que en el caso de los suburbanos requiere una orientación política seria, ya sea re-concesionando las líneas del sistema con un esquema institucional a definir, o bien conformando una empresa pública operadora de todos los servicios suburbanos que a su vez podría concesionar todos o algunos de ellos. Todo indica sin embargo que la intención de la actual administración sería re estatizar ambas líneas y pasarlas a la órbita de SOFSE al expirar la presente extensión del contrato.
  • En la última década el servicio de trenes suburbano mejoró con una importante inversión en coches chinos e inversiones en supresión de pasos a nivel con obras viales y otras de gran magnitud (viaductos), éstas últimas quizás innecesariamente costosas.
  • En el caso del subterráneo, recientemente fue adjudicada a Metrovías una nueva concesión por el término de 12 años (más 3 de prórroga posibles) con un esquema financiero diferente al del contrato original en el cual se independizan los ingresos del concesionario de la recaudación y se los vincula a la oferta de servicios.
3.3. Servicios ferroviarios de pasajeros de larga distancia
  • Se persiste en la política de anunciar el restablecimiento de los trenes de pasajeros interurbanos, estableciendo servicios prestados con baja frecuencia y muy baja velocidad comercial a tarifas bajísimas, del orden de la cuarta parte de la tarifa del ómnibus. Los anuncios tienen siempre gran repercusión mediática y con objetivos de política partidista.
  • Un ejemplo reciente de lo anterior son los servicios a Pinamar (localidad turística de nivel socioeconómico medio y medio-alto), que obliga a un transbordo a un coche motor reacondicionado con una inversión en reponer la vía en condiciones, etc. que sólo será (dudosamente) productiva tres meses al año.
  • La lógica económica de este tipo de servicios no resiste el menor análisis, y aún respetando una intención política de proveer servicios de transporte de pasajeros a tarifas sociales, éstos podrían brindarse a una fracción del costo para el Estado subsidiando servicios de ómnibus específicos que utilizarán la infraestructura vial que es utilizada todo el año.

5. Infraestructura Vial

  • La Dirección Nacional de Vialidad ha vuelto a depender de un Ministerio de Obras Públicas, separado de Transporte. Este esquema institucional, aunque ha sido el más común a lo largo del último medio siglo, resulta opinable si se considera que la infraestructura vial es la que soporta en el orden del 95% de la demanda de transporte de cargas terrestres del país y el 99% de los movimientos de personas.
  • En cualquier caso, en la DNV existe una gran debilidad institucional y técnica, con diversos desórdenes administrativos y de gestión entre los que pueden citarse:
  • La creación durante la anterior administración de Corredores Viales S.A. para hacerse cargo de todos los corredores con peaje urbanos e interurbanos. Sin que quedara clara la intención final de esta medida, la misma fue presentada por el gremio como un intento de privatizar Vialidad.
  • Los proyectos PPP (participación público-privada), que en sí constituían una buena idea, pero que fue malograda por lo extemporáneo de su implementación y por sus debilidades técnicas desde su concepción, ya que en general no contaban con proyectos de ingeniería sólidos. La administración anterior llegó a adjudicar varios contratos importantes, pero nunca se aprobó el cierre financiero. Ello llevó a que no se realizara ninguna inversión (aunque estaban previstas obras por U$D 8.000 millones). El gobierno actual anunció su rescisión y su paso a la gestión de Corredores Viales S.A. que así se iría convirtiendo en una DNV paralela.
  • Existe la necesidad de mejorar y ampliar la infraestructura vial, especialmente en los principales corredores interurbanos y ello podría hacerse implementando un nuevo sistema de concesión por peaje. En ese caso debería volverse a un esquema de asignación de riesgos a los concesionarios privados, quienes deberían efectuar las inversiones, como ocurría antes de 2003. El sistema de peaje debería reflejar lo mejor posible los costos externos, la congestión, el deterioro que producen a la carretera los distintos tipos de usuarios, en particular los camiones.
  • Es necesario recuperar el mantenimiento de las redes viales nacionales y provinciales también tienen un considerable atraso.
  • Hay varias obras de la era K sin terminar y del período del gobierno anterior hay un 50% sin ejecutar. Probablemente muchos de esos contratos se rescindan.

6. Puertos y Vías Navegables

  • La anterior administración propuso reformas poco estudiadas en el esquema portuario (particularmente del Puerto de Bs.As.) y del dragado de las vias navegables.  Estas circunstancias derivaron en que no se hayan llegado a re-licitar las concesiones del puerto de Buenos Aires especializadas en carga conteinerizada, que estaban venciendo. La gestión actual, presumiblemente para ganar tiempo, prorrogó las concesiones vigentes hasta 2022.
  • En general los operadores de contenedores privados del área Bs. As. - Dock Sud (terminales que en conjunto concentran algo más de 1 millón de TEUs anuales, la mayor cifra del sistema portuario) son empresas multinacionales con amplia experiencia en el sector (operadores internacionales dentro del top 5). Lo deseable sería, sea por una renegociación o una nueva licitación, llegar a contratos con horizontes temporal extendidos que favorezca la realización de nuevas y razonables inversiones.
  • La terminal TECPLATA de contenedores en La Plata tiene muy poca actividad y podría complementar a las dos anteriores, pero tiene falencias de accesibilidad. En relación a la accesibilidad vial y ferroviaria, el completamiento de un enlace ferroviario de trocha ancha entre Zárate y Pilar, utilizando el tramo inactivo del ex FC Urquiza, permitiría el acceso a La Plata y el intercambio con las líneas del sur del ferrocarril que sirve a Córdoba y Tucumán. Este esquema evitaría en tránsito de trenes pasantes en la zona de Puerto Madero y el siempre presente proyecto faraónico de construir una línea de circunvalación nueva de 200 km. En relación a la accebilidad náutica es conveniente efectuar un análisis de dragado para accesos a nuevas generaciones de buques.
  • En materia de exportación de granos y derivados, el complejo Rosario/San Lorenzo /San Martín (que ha mostrado lo exitoso de la operación privada) moviliza el 85% de la carga. Quequén y Bahía Blanca representan un 10% adicional.
  • El dragado de la Hidrovía Paraná Paraguay está concesionado a un consorcio del que participa un grupo nacional y una de las empresas líderes mundiales de la especialidad (Jan de Nul) que también draga los accesos a Quequén y Bahía Blanca. De no prorrogarse, esta concesión vencerá en abril 2021. Recientemente, se ha transferido la “gestión” de la Hidrovía del Gobierno Nacional a un Comité integrado por las Provincias que tiene frente sobre la Hidrovía por lo que se espera que se complicará aún mas el avance de este proyecto que es vital para sostener la exportaciones argentinas

7. Transporte Aéreo

  • El transporte aéreo es uno de los sectores que más castigados por la pandemia y los confinamientos a nivel global. Muchos gobiernos en el mundo acordaron dar apoyo financiero directo a líneas aéreas, así como alivios a nivel fiscal.
  • En Argentina, el mercado está dominado por Aerolíneas Argentinas, que ha venido arrastrando un importante déficit desde hace más de 15 años. Para este año estaba prevista una contribución del Tesoro de U$S 880 millones (ya a principios de mayo se habían transferido U$S 450 millones) sin considerar la pandemia, inclusive a pesar de los aumentos de ingresos por el crecimiento del mercado. Aerolíneas Argentinas nunca pudo sobreponerse de sus relaciones conflictivas con los sindicatos, llevándola a una estructura ineficiente con mas de 12.000 empleados, bajos niveles de profesionalismo y una contabilidad plagada de intransparencia.
  • La salida de LATAM del mercado es la conclusión de una política de Estado de protección a Aerolíneas Argentinas, junto con una actitud hostil hacia cualquier otro operador del sector privado. La compañía nunca dejó de sufrir trabas a su gestión y la falta de flexibilidad del gobierno ante las medidas necesarias para paliar la crisis de la pandemia terminaron por empujar a la conducción de la compañía a una salida del mercado argentino.
  • La situación no es muy diferente para los operadores restantes, que deberán enfrentarse a una competencia desleal de Aerolíneas Argentinas, sustentada financiera y políticamente.
  • Las regulaciones referentes a la legislación laboral del personal aeronáutico son obsoletas y dificultan la gestión de cualquier línea aérea que quisiera instalarse en el país.
  • Prácticamente todos los aeropuertos comerciales del país son operados por una sola compañía, Aeropuertos Argentina 2000 (AA2000). Esto ha generado una situación que para algunos análisis arroja fundadas sospechas de captura del organismo regulador (ORSNA). Sucesivas renegociaciones del contrato de concesión han terminado de extender la concesión hasta el año 2038, a pesar de los múltiples incumplimientos verificados, tanto respecto al pago de canon como a los compromisos de inversión. El actual contrato le exige al concesionario la contribución de un 15% de los ingresos totales en concepto de canon (muy por debajo de los estándares internacionales) que se depositan en un fideicomiso para financiar las obras de inversión, las cuales entonces terminan siendo financiadas por el Estado, situación no habitual en el mundo.
  • AA2000 tiene también el monopolio de la operación de la carga aérea en todo el país. A modo de comparación, en Lima, México, Santiago y Bogotá, existen entre 15 y 20 operadores de carga aérea en cada aeropuerto. Las consecuencias en los aeropuertos argentinos son obvias: altos costos para los dueños de la carga, a la par de ineficiencias y bajos niveles de servicio.
  • La legislación actual sigue priorizando el monopolio de la prestación de servicios, como por ejemplo los servicios de rampa, a través de Intercargo. Las líneas aéreas son presas de un operador ineficiente, con muy bajos niveles de servicio, y con altos costos de operación.

8. Síntesis del presupuesto nacional 2021 para Transporte.

El presupuesto previsto para el Sector Transporte para el año 2021 es del orden de 4.500 millones de dólares (aproximadamente 5,5% del Presupuesto Nacional total o el 13% del mismo, excluyendo Seguridad, Asistencia Social e Intereses).

Su asignación será la siguiente:

  • Inversiones: 1.900 millones USD
  • SOFSE: 660 millones USD
  • AR: 550 millones USD
  • Subsidios Transporte Automotor: 970 millones USD
  • Otros: 420 millones USD

9. Síntesis y Conclusiones

  • La debilidad institucional del sector transporte es importante. En la última década se han venido yuxtaponiendo organismos y agrandando estructuras sin objetivos claros, careciéndose por otra parte de capacidad técnica y de gestión en la mayoría de las áreas.
  • Se requiere fortalecimiento institucional. Contar con una autoridad del Área Metropolitana con facultades para gestionar, regular, controlar y fiscalizar ferrocarriles, subte y colectivos.
  • El AMBA presenta una situación crítica debido a las siguientes razones.
  • Magnitud de los subsidios.
  • Mal diseño institucional y falta de coordinación entre jurisdicciones.
  • Incierto impacto de la pandemia-cuarentena.
  • Hacia el futuro se debería concesionar las líneas ferroviarias de cargas San Martín, Belgrano y Urquiza, esto depende del grado de la crisis y el poder de gestión para poder hacerlo.
  • En el transporte ferroviario del interior del país debería cesar la prestación de servicios ferroviarios de pasajeros, enormemente ineficientes, de baja ocupación, con tarifas irrisorias, frecuencias insuficientes e incluso nociva en algunos sectores a la operatividad de los trenes de carga.
  • En puertos no se requieren medidas de corto plazo, en virtud del buen funcionamiento del sistema de concesiones al que habría que garantizarle continuidad en el tiempo y las inversiones de accesos ferroviarios y viales necesarias.
  • En el dragado tampoco sería necesario hacer modificaciones a corto plazo. Pero el vencimiento de la concesión requerirá alguna decisión.
  • En el área de Vialidad es necesario hacer una transformación institucional probablemente regresando la DNV al Ministerio de Transporte, y trabajar fundamentalmente en la conservación de la red y los grandes corredores viales interurbanos.
  • En la red vial habría que diseñar un esquema de peaje donde se ponga a cargo de los usuarios, en forma equitativa, el costo que originan en la congestión y/o el desgaste de los pavimentos.
  • En el transporte aéreo la incertidumbre sobre las consecuencias de la pandemia y los importantes subsidios que requiere Aerolíneas Argentinas para operar, tienen un fuerte impacto sobre el Presupuesto Nacional.

Notas

1 El sistema de colectivos había funcionado sin subsidios desde 1928. Entre 1961 y1963 se transfirieron a privados los ómnibus, trolebuses y tranvías de la ex Transportes de Buenos Aires que siguieron funcionando sin subsidios hasta diciembre de 2001.

2 Comparativamente, en Brasil el transporte de carga por FFCC es del orden del 30% (aunque una parte muy importante del tráfico total corresponde a solo dos líneas especializadas en el transporte de minerales). En Colombia la participación del FFCC es del 17%, aquí con dominio total del tráfico de minerales en dos líneas, y en México 15% (en este caso con una red totalmente integrada a la de EEUU).